东升八家郊野公园关于生态林农民就业安置的思考

东升八家郊野公园关于生态林农民就业安置的思考

自古至今，土地是农民赖以生存的宝贵资源，是我们的衣食父母，是农业的根本与基础。农民失去了土地，生存就失去了依托，发展就失去了最基本的依赖和保障。随着城市化快速发展，虽然农业用地越来越少，但农民未曾真正离开过土地，因为他们的生存与发展仍与土地息息相关。如，大量的农田变成建设用地建起高楼大厦，农民可以通过投资入股，分享资产带来的收益；一部分土地变成林地发展绿化生态空间，农民既可以分享占用土地带来的补偿，又可以为绿色产业提供服务就业增收。生态林建设就是城市化进程发展绿化生态空间的产物，它建设时占用了集体土地，按期支付租地费；建成后又能为失地农民提供就业岗位，农民失地但不损失土地产生的收益，土地仍然是农民赖以生存的根本。

一、基本情况：

依据北京市海淀区人民政府《关于建立集体生态林补偿机制的意见》（海政发（〔2005〕31号）及北京市海淀区人民政府办公室《关于印发海淀区关于落实集体生态林补偿机制的实施方案的通知》（海政办发〔2005〕110号）文件精神，有效保护造林绿化成果，切实维护农民利益，由海淀区生态林管护中心接受区政府委托与各镇(乡)政府签订《租地合同书》和《管护责任书》，并由各镇(乡)管护分中心接受海淀区生态林管护中心委托与各行政村(经济合作组织)签订《租地合同书》和《管护责任书》。2005年11月与科技站、清河村和八家村村委会签订了八家郊野公园建设《租地合同书》，租期30年，自2006年1月1日至2035年12月31日，管护人员应选用本地农民。

2008年5月，东升乡党委会研究决定成立公园管理处，负责项目筹建及后期运营管理工作，要求对管理处设置定岗定责，并借以解决乡内农村劳动力就业问题。

2008年12月，东升乡党委会会议研究决定：市区补助中的土地租费拨付给村里，管护费要严格使用，公园管理处要选择吸纳具有一定素质的乡内劳动力，组建成立约100多人的管理队伍，以备介入公园建设。

郊野公园管理处于2009年2月正式成立，2010年4月，由乡总公司投资注册成立公司，负责公园建成后的运营管理工作。

东升八家郊野公园位于第二道绿化隔离带，属于集体生态林，纳入了生态林地补偿机制。公园管理处成立后，按照当时建设时《租地合同书》约定，通过政府招聘等程序组建了失地农民构成的公园管护队伍，提供养护、保洁、保安等工作岗位，为失地农民解决就业问题，缓解失地农民的生存压力，减轻农村集体经济组织的负担。管护队伍与运营管理公司实际上是“一套人马，两块牌子”。目前公司具有健全的组织结构，制定了完善的制度，通过多年的公园绿化养护管理工作，积累了丰富的绿化养护实战经验，创建了一支高素质专业的人员队伍,郊野公园各项管护工作有序开展。

从接管到现在12年了，管护人员亲眼见证了公园内乔灌木的成长，环境的提升，随着景观逐年调整，凸显养护成效，尤其是近两年打造的林下二月兰景观，吸引了不少游客；养了4年的樱花园也将形成景观，周边居民不用远足就能观赏樱花。周边居民都反映，公园这几年变化很大，公园环境越来越好，居民的幸福感倍增。通过管护人员不懈的努力，近几年公园在全市考核中数一数二，无论是保洁员还是绿化工都很骄傲，非常认可现在的工作，农民在自己的土地上管自己的公园，更有归属感。养护费由最初2元/平米/年，提升到15元/平米/年，作为东升镇的农民也共享了公园提升发展带来的红利，收入提高了，更有奔头了。

二、郊野公园规范化管理

郊野公园建设属于公益事业，郊野公园服务是政府提供的公共服务。郊野公园具有公益性，更注重社会效益和生态效益，关注给市民游客带来的满意度和幸福感。郊野公园究竟采取何种管理模式运营，才能更好地服务于周边居民，让老百姓共享绿化建设成果，同时又能切实维护失地农民利益，保障农民就业增收，一直困扰着郊野公园管护人员。

1.依据《北京市海淀区人民政府关于进一步完善海淀区生态林地补偿机制的意见》（海行规发〔2014〕14号）文件“扩大农民就业，提高农民收入水平，切实维护农民利益”“ 按照政府主导、部门监督、市场运作、农民就业的原则，不断提高农村土地管理效率和生态林地生态效益，”精神，有些郊野公园养护采取了公开招标方式，面向社会招养护单位。这种方式形式上虽然规范，但社会企业以盈利为目的，必然会出只顾眼前忽视公园养护长期的社会效益和生态效益。公园养护的植物，尤其是景观植物，不是一年两年就能见成效，它是一个长期的过程，如果采用招标形式，养护单位不固定，养护时间有期限，各管一段，何谈养护效果？必然会形成投大量资金建公园，养一两年没成效又投资金重建，把管护公园变成了建设公园的工程，重建设轻管理的恶性循环，最后受损失的还是集体利益，居民如何共享绿化建设成果？失地农民如何就业增收？农民切身利益又如何维护？依据上述文件精神，首要目标是切实维护农民利益，保障农民有岗位有收入，在此基础上才可以市场运作，相关部门怎能断章取义损害农民利益呢？规范化管理的方式多种多样，不能盲目跟风，必须立足实际，选用适合的管理方式才能达到事半功倍的效果。

2.依据《北京市海淀区人民政府关于印发本区生态林地分级养护管理办法的通知》（海行规发〔2014〕15号）文件“第二十一条生态林地养护实行专业化管理。各镇可采取公开招标方式，或委托林业工作站、农业服务中心、其他集体经济组织、自行成立的养护公司确定养护单位，严格按照养护标准进行养护。其中，通过招标确定的养护单位应具备园林绿化乙级或林业工程乙级以上资质。”、“第二十二条农民就业是养护单位准入的必要条件之一”、“第二十六条采取公开招标方式确定的养护单位，根据《政府采购法》的要求，合同签订期限为1年，视养护工作完成情况及养护效果最多可续签两次，每次期限为1年，合同期满后由各镇政府重新组织进行公开招标的精神，”集体生态林管护有必要采用公开招标方式么？

各镇可采取公开招标方式，文件要求必须采取招标了么？没有，还清楚的列明了其他管护方式，言外之意，目前的管护方式可以沿用。如果采用公开招标方式，投标单位必须具备相应的资质，每次养护期限1年，最多可续签两次，中标后还要解决农民就业问题，那就意味着失地农民与这个公司签几年劳动合同，再与那个公司签几年劳动合同，一直这样轮换着签下去，直到农民退休，这是要把农民推向社会化的节奏，在东升镇土地上辛辛苦苦干一辈子，到退休却不能享受集体土地带来的收益，这是切实维护失地农民利益么？农民应享有的利益却成了政府的包袱。这是政府制定文件的初心么？

目前大多数管护队伍由集体组织组建，同时承担解决失地农民就业职能，一旦采取招标方式，势必带来失地农民再次失业的问题，失地农民在心里上还能再接受二次失业么？农民失业必然会激化矛盾，造成社会不稳定。再者管护队伍人员大都是失地农民，他们具有的文化、素质、能力、技术与社会单位是无法相比的，这样的管护队伍是不具有竞争力的，这不是以卵击石么？同为郊野公园必然具有共性，但也因实际情况迥异而具有个性，片面强调某一面，都会偏离建设郊野公园的初衷。

3.依据《北京市海淀区人民政府关于印发海淀区规范公园景观林地管理工作实施方案的通知》（海行规发〔2018〕16号）文件“通过成立集体管理组织，推进绿色岗位就业吸附农村就业劳动力，促进当地农民持续就业增收，确保社会安定”的工作目标，公园管理处成立及公园管护队伍的组建都是经党委政府决定的，组建程序由政府把关，公园运营主体也是镇总公司下属企业，已然为集体管理组织，公园的管护成效有目共睹，在北京市考核中能拿到前几名的成绩，足以证明现有管护队伍已具备管护郊野公园的能力，何必再耗费人力、财力、物力走招标程序呢？

如果郊野公园管护必选采取招标方式，把失地农民组成的管护队伍推向市场，政府首先要给予必须的扶植、引导，等具备与市场竞争的条件后再市场化。管护队伍市场化必须具备一定的资质，即具备有资质的人员和公司业绩。一是招聘人员。当前养护经费不足仍然制约着公园的发展，如再招聘有资质的养护人员，人员成本还要上涨，再加上投标这笔大额支出，资金缺口会越来越大，资金不足会一直影响公园整体养护效果。二是增加养护业绩。如果在镇绿化养护领域没有业绩，如何去市场上竞争？若要在镇里立足，就需要镇政府的扶植，通过承接镇域内绿化养护工作，多积累绿化养护业绩，把企业做大做强，才有实力去市场竞争，才能真正独立。在政府的扶植和引导下，促使公司快速成长，才能切实维护失地农民利益，让农民共享东升镇发展的红利，确保东升镇绿地管护利润不外流。

三、成功经验

通州区2019在潞城镇试点成立了新型集体林场，平原生态林养护由盈利性社会企业负责改为由新型集体林场管理，即当地农民管理自己的林地，优先录用镇域内劳动力，提高农民就业率，拓宽村民增收致富的渠道，这种模式克服了社会企业只重经济利益、不顾长远发展的弊端，也使农民有归属感。2021年通州区所有生态林养护工作，全部从社会企业负责改为由新型集体林场接管。

东升八家郊野公园养护队伍是经政府招录的失地农民组建而成，集体企业作为运营主体负责公园的管护，从建园到现在，不论是景观效果还是养护水平都在一步步提升，农民有工作，有稳定收入，周边居民共享绿化建设成果；通过提升养护效果，管护费标准也提升到15元/平米/年， 在一定程度上减轻政府的负担。实践证明，集体企业管护郊野公园除了解决失地农民就业增收外，还能为老百姓提供更好的服务和游园环境，保护生态环境。

2021年3月19日北京市委、政府印发《关于全面建立林长制的实施意见》的通知精神，提到“完善园林绿化资源保护政策。进一步深化集体林权制度改革，推广建立新型集体林场”。通州区新型集体林场管理模式，再次证实，平原生态林地管护更适合集体管护，能带来更大的社会效益和生态效益，所谓“一方土地造福一方人民”，这是一种良性循环管理模式。郊野公园大多数地处生态林，能否借鉴通州生态林成功的管理模式，继续推进“绿岗就业”“农民增收”的长效管护机制？